詳細說明
以改善環境質量為核心
全力打好補齊環保短板攻堅戰
——在2016年全國環境保護工作會議上的講話
環境保護部部長 陳吉寧
(2016年1月11日)
同志們：
今天召開全國環境保護工作會議。我先傳達李克強總理、張高麗副總理的重要批示。克強總理、高麗副總理高度重視，親自審閱了會議方案，并專門作出重要批示。我們要認真學習領會、抓好貫徹落實。
這次會議的主要任務是，貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和中央經濟工作會議精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實李克強總理、張高麗副總理重要批示指示精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實五大發展理念，總結“十二五”和2015年工作，分析把握“十三五”環境保護面臨的新形勢新任務，研究提出“十三五”環境保護總體思路，以改善環境質量為核心，部署安排2016年重點工作。
下面，我講四個方面意見。
一、深刻學習領會黨中央國務院關于生態文明建設和環境保護的新理念新思想新戰略，清醒認識“十三五”時期環境保護面臨的新形勢新挑戰新任務
黨的十八大以來，黨中央、國務院把生態文明建設和環境保護擺上更加重要的戰略位置，作出一系列重大決策部署，認識高度、推進力度、實踐深度前所未有。習近平總書記在國內主持重要會議、考察調研，在國外訪問、出席國際會議活動，有關重要講話、論述、批示多達80余次，對生態文明建設和環境保護提出一系列新理念新思想新戰略，涵蓋重大理念、方針原則、目標任務、重點舉措、制度保障等諸多領域和方面，體現了寬廣而深遠的思想觀、實踐觀、系統觀、全球觀。李克強總理、張高麗副總理對生態文明建設和環境保護作了許多重要批示指示，提出明確要求。其中，習近平總書記提出的堅持“兩山論”和綠色發展理念，最為重要、影響長遠。這是我們黨積極探索經濟規律、社會規律和自然規律的認識升華，帶來的是發展理念和方式的深刻轉變，也是執政理念和方式的深刻轉變。
總書記強調，“綠水青山就是金山銀山”。這從根本上更新了關于自然資源無價的傳統認識，打破了簡單把發展與保護對立起來的思維束縛，指明了實現發展和保護內在統一、相互促進和協調共生的方法論，使我們深刻認識到，保護生態就是保護自然價值和增值自然資本的過程，保護環境就是保護經濟社會發展潛力和后勁的過程，把生態環境優勢轉化成經濟社會發展的優勢，綠水青山就可以源源不斷地帶來金山銀山。綠色發展是一場涉及生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的重大變革，著重解決的是人與自然和諧問題，將超越和揚棄現有的工業化、現代化模式，改變經濟腿長、環境腿短的狀況，引導企業家主動采取綠色生產方式，鼓勵公眾自覺踐行綠色生活方式，推動形成人人節約資源、保護環境的社會風尚。
黨的十八屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，強調牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，對生態文明建設和環境保護作出一系列重大安排部署，要求加快補齊生態環境短板，將生態環境質量總體改善列為全面建成小康社會目標。在此之前，黨中央、國務院發布兩份重要的“姊妹篇”文件——《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》。這三份文件彼此呼應、相互銜接，是中央的戰略部署，是重大的系統的全面的制度架構，是當前和今后一個時期生態文明建設的頂層設計圖，具有重要的引領和指導作用。《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱《大氣十條》)、《水污染防治行動計劃》(以下簡稱《水十條》)出臺實施，新《環境保護法》施行，新《大氣污染防治法》發布，環境保護督察、黨政領導干部生態環境損害責任追究等六份生態文明體制改革配套文件相繼實施。這些是行動層面的任務安排，是推進生態文明建設和加強環境保護的路線圖。我們要反復學習、深刻領會，將習近平總書記系列重要講話精神、中央的戰略部署以及明確的設計圖和路線圖，結合工作實際落實為生態環境保護的施工圖。
觀大勢，才能定大局、謀大事、管大事、成大業。“十三五”時期是全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的決勝階段。環境保護既處于大有作為的重要戰略機遇期，又處于負重前行的關鍵期;既是實現環境質量總體改善的窗口期、轉折期，也是攻堅期。
第一，實現全面建成小康社會，亟需加快補齊生態環境突出短板。
全面建成小康社會核心在“全面”，成效在“全面”，艱巨也在“全面”。小康全面不全面，生態環境質量是關鍵。加快補齊生態環境短板面臨巨大挑戰，需要付出極其艱苦的努力。一方面，經濟新常態下，經濟增長速度由高速轉向中高速，產業結構由低端邁向中高端，結構調整、轉型升級，有利于降低單位產值污染物排放強度;另一方面，我國工業化、城鎮化、農業現代化的任務尚未完成，還處在快速發展階段，產業結構偏重、發展模式粗放等問題仍然在一些地區具有“鎖定效應”，經濟總量和增量仍在持續上升，污染物新增量依然處于高位。特別是，伴隨著經濟下行壓力加大，發展與保護的矛盾更加突出，一些地方解決環境問題的責任和動力會減弱。城鎮化滯后于工業化，未來20年，我國城鎮化率將達到70%左右，將有3億人口由農村轉移到城市。研究表明，城鎮人均生活能耗是農村人均水平的1.54倍，未來城鎮化率每提高1個百分點，將增加生活垃圾1200萬噸、生活污水11.5億噸，消耗8000萬噸標煤。如果延續粗放的傳統城鎮化模式，污染物在時間上的累積和區域空間上的復合效應將更加明顯。
第二，全面深化生態環保改革，任務異常繁重。
改革是推進環保事業持續健康發展的動力，也是破解發展與保護難題的出路。改革開放三十多年來，我國經濟快速發展，但生態環境問題卻越來越突出。究其原因，根本在于體制機制不適應，缺少科學合理、規范剛性的制度安排，不能破解發展與保護的矛盾，導致很多地方和部門重經濟發展輕環境保護，抓經濟手硬、抓環保手軟。由于長期歷史累積，今天的環境保護工作不僅要不欠新賬，而且要多還舊賬，解決很多遺留問題，壓力和挑戰前所未有。這就需要我們把深化改革放在核心位置，從制度入手，解決制約環保事業發展的體制機制障礙。為此，黨中央、國務院相繼出臺實施一系列改革文件和舉措。對生態環境保護而言，重點是三個方面：一是抓好中央已出臺的關于生態文明建設和環境保護的改革任務。比如，“1+6”改革舉措，抓緊細化，落地生根。二是加快推動建立最嚴格的環境保護制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，完善環境監管執法制度，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，健全環境信息公布制度等等。對這些制度要盡快推動，有些要制定完整的實施方案，搞好試點示范。三是落實中央對生態環保領域改革提出的新任務新要求。推進供給側結構性改革，這是習近平總書記和中央經濟工作會議提出的最新改革要求。2016年結構性改革的關鍵點，主要是去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。生態環境保護必須更加注重促進形成綠色生產方式和消費方式，調整供給結構，提供更多優質生態產品。同時，要利用好結構性改革契機，乘勢而為，加大力度，嚴格環保執法監管，強化污染減排和達標排放，以此來安排、落實和推動環保工作。
第三，進一步推進環境治理和質量改善，各項工作艱巨復雜。
對比發達國家的發展歷程，我國在相同發展階段面臨的環境問題更加復雜，難度前所未有。傳統煤煙型污染與臭氧、PM2.5、揮發性有機物等新老環境問題并存，生產與生活、城市與農村、工業與交通環境污染交織。我國一些主要污染物排放量仍處于高位，總量減排與環境質量改善的關系更趨復雜。2014年，全國COD排放總量為2294.6萬噸，二氧化硫為1974.4萬噸，氮氧化物2078萬噸。要實現環境質量根本好轉，二氧化硫、氮氧化物等總量排放至少要下降到百萬噸級水平。一些沒有納入總量減排控制的污染物排放量依然在持續上升，對環境質量的影響進一步顯現。據測算，全國揮發性有機物(VOCs)排放量高居3000多萬噸，對區域復合型大氣污染影響較大。2015年，首批開展監測考核的74個城市平均超標天數比例超過四分之一，達28.8%。入冬以來，重污染天氣高發。全國地表水特別差和特別好的水體都在減少，城市黑臭水體大量存在。我國生態足跡增加的速度遠高于生物承載力的增長速度，是生物承載力的2倍以上。海河、黃河、遼河流域水資源開發利用率分別高達106%、82%、76%，遠遠超過國際公認的水資源開發生態警戒線(40%)。有效應對和推動解決這些突出問題，環保工作量劇增，任務特別艱巨，需要全面謀劃，整體推進，聚焦主業，打牢基礎，突破難點，不斷取得更大的成效。
第四，環境進入高風險期，守住安全底線難度大。
2015年，相繼發生福建漳州古雷石化(PX)項目爆炸、天津港“8?12”特別重大火災爆炸事故等一系列重特大安全生產事故，表明長期以來粗放式發展的負面影響開始顯現，也給我們敲響了警鐘，環境安全意識必須始終牢記，環境安全防線不能有一絲一毫放松。當前和今后一段時期是我國環境高風險期，有的是環境自身的問題，有的是衍生出來的問題，區域性、布局性、結構性環境風險更加突出，環境事故呈高發頻發態勢。我國化工產業結構和布局不合理，布局總體呈現近水靠城的分布特征，12%的危險化學品企業距離飲用水水源保護區、重要生態功能區等環境敏感區域不足1公里，10%的企業距離人口集中居住區不足1公里，保障飲用水安全壓力巨大。前事不忘，后事之師。松花江水污染事件歷歷在目，甘肅隴星銻污染事件近在咫尺，守住環境安全底線是利劍高懸、重過千鈞。
第五，區域環境分化趨勢顯現，統籌協調的要求高范圍廣。
我國經濟社會發展不平衡，東部一些地區進入工業化后期，環境質量出現好轉態勢，但中西部很大程度上仍在復制東部過去的發展模式。從項目環評審批情況看，中西部地區重化工項目投資持續攀升，相關產業自東向西轉移趨勢已經比較明顯。“十二五”以來，我部審批的重化工項目中，中西部投資占全國的80%。青海、甘肅等省(區)的規劃和項目建設集中在石油化工、有色冶金和電力行業;中部地區集中在裝備制造、石油化工、鋼鐵、有色冶金、煤炭及電力、建材等基礎能源原材料行業。如果統籌處理不好，西部有可能重復東部一些地區污染嚴重、生態受損的狀況。西部是我國的生態屏障和“水塔”，生態環境敏感度高、監管能力弱，一旦出問題，將會是災難性的。
機遇與挑戰并存，動力與壓力同在。黨中央、國務院高度重視生態文明建設和環境保護，我國發展正在由原來加快發展速度轉變為加快經濟發展方式轉變的機遇，正在由原來規模快速擴張轉變為提高發展質量和效益的機遇，全面深化改革與全面依法治國帶來政策和法治紅利，綠色發展帶來技術紅利的充分釋放，公眾生態環境意識日益增強，全社會保護生態環境的合力逐步形成，生態文明已成為引領全球發展的重要理念和行動。這些都為生態文明建設和環境保護取得進展創造了良好條件，“十三五”環保事業將迎來更大、更快、更好發展。
貫徹新理念新思想新戰略，面對新形勢新挑戰新任務，我們必須頭腦清醒、意志堅定、定位準確，緊緊抓住改善生態環境質量這個核心，打好補齊短板攻堅戰，理清總體思路，把握前進方向，轉變方式方法，加大力度、全力推進，著力提高環境治理水平。
一是堅持綠色發展。
綠色發展貫穿于經濟、政治、文化、社會和生態文明五大建設各方面和全過程，各地方各部門各行業都要堅持綠色發展。推動綠色發展，核心是形成內生動力機制，關鍵是推動地方黨委政府履行環保職責，把綠色發展轉化為地方黨委政府和各部門的執政觀、政績觀和實踐觀，平衡和處理好發展與保護關系，并落實到各項工作部署中。地方黨委政府和各部門不能只講發展不顧環境，不能先發展后環保。如果經濟發展一味以犧牲生態環境為代價，這是吃祖宗的飯、欠子孫的債，不算本事、難以持續;也不能只強調環保不顧及發展甚至搞垮了經濟，同樣不算本事，最后也會傷害環保。當然，現在的主要矛盾是前者。要堅持兩點論、辯證法，講兩點最終對經濟和環保都有好處，講一點對經濟和環保都沒有好處。
處理好發展和保護的關系，關鍵是要扭轉發展的傳統慣性模式，增強轉型的決心和勇氣。越來越多的實踐讓我們看到，發展與保護不僅相互制約，而且相互促進，兩者既矛盾又統一。要改變環境保護影響經濟發展的單向思維，處理好“長痛”和“短痛”的關系，粗放式發展總有一天會被歷史淘汰，與其被動地淘汰，不如積極應對。同時，通過建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，完善黨政領導干部生態環境損害責任追究制度，強化綠色發展的剛性約束，推動地方黨委政府牢固樹立綠色發展理念，把環境保護真正作為推動經濟轉型升級的動力，把生態環保培育成新的發展優勢，探索綠色循環低碳發展新模式。
二是以環境質量改善為核心。
質量改善是堅持以人為本、增進人民福祉的重要體現，是生態環境保護的根本目標，也是評判一切工作的最終標尺。黨中央作出以改善環境質量為核心、實現生態環境質量總體改善等一系列決策部署，這就是我們環保工作的政治，就是大局。環保一切工作都要講政治，從大局出發思考問題，把以改善環境質量為核心謀劃好、細化好、落實好，并且要作為政治紀律來堅守。明確以改善環境質量為核心，可以使環境治理成效與老百姓的感受更加貼近，讓人民群眾有明顯的獲得感;可以更好地調動地方積極性，讓地方的環境治理措施更有針對性;可以更好地統籌運用結構優化、污染治理、總量減排、達標排放、生態保護等改善環境質量的多種手段，形成工作合力和聯動效應。
必須將以改善環境質量為核心貫穿到環境保護工作各領域。當前圍繞改善環境質量這個核心，一些黨員干部思想觀念遲遲轉變不過來，工作思路、工作方法仍停留在過去，沒想法，沒辦法，沒起色。思想觀念、方式方法必須盡快轉變、調整到位。強化質量目標導向，完善以環境質量改善為核心的目標及考核評價體系，將環境質量指標作為對地方黨委政府的硬約束，嚴格考核問責。同時，堅持實事求是，充分調動地方的積極性、主動性和創造性，提高地方治理的科學性、系統性和針對性，解決突出環境問題。發揮地方首創精神，環境質量目標是硬的，但措施多樣、方式靈活、因地制宜。不僅要強調工程設施建設，而且要強調運行管理;不僅要強調發展什么，而且要強調淘汰什么;不僅要強調關鍵節點和特殊時段的應對之策，而且要強調保護措施的連續性;不僅要強調短期效應，而且要強調長期效果。
三是實行最嚴格的環境保護制度。
這是繼最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的水資源保護制度之后，中央提出的第三個最嚴格的制度。“最嚴格”體現了黨中央、國務院高度重視環境保護的意志決心，體現了積極回應人民群眾對良好生態環境新期待的鮮明態度，體現了從源頭、全過程和生產、流通、消費各環節來加強環境保護的新思路。保護環境的治本之策是源頭嚴防，關鍵所在是過程嚴管，根本保障是后果嚴懲。
構建系統規范的激勵約束機制，加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化，為推進綠色發展、建設美麗中國提供持久的動力和保障。落實這一要求，需要加快推進制度改革，構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，劃定生態保護紅線，推動戰略和規劃環評落地，著力解決無序開發、過度開發、分散開發導致的生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題;構建監管統一、執法嚴明、多方參與的環境治理體系，著力解決污染防治能力弱、監管職能交叉、權責不一致等問題;構建企業落實主體責任、排污許可、達標排放的管理制度，著力解決企業違法成本低等問題;構建更多運用經濟手段進行環境治理和生態保護的市場體系，著力解決市場主體和市場體系發育滯后等問題;構建充分反映資源消耗、環境損害和生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度，著力解決發展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。
四是提高環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平。
解決環境問題，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，很難取得好效果，必須堅持環境治理五化并舉，不斷提升管理質量和效能。系統化，按照習近平總書記“山水林田湖是一個生命共同體”的系統觀，遵循生態系統的整體性、系統性及其內在規律，進行整體保護、系統修復、綜合治理，統籌好部分與全局、個體與群體、當前與長遠之間關系，實現環保理念認識的系統化、管理思路的系統化、手段措施的系統化。重點是推進規劃環評落地，強化約束力，做好生態空間的用途管制;推進區域聯防聯控和流域共治，實行統一規劃、聯合監測、聯動應急、信息共享。科學化，著重解決的是環境治理措施的針對性和有效性問題。環境治理不能搞大水漫灌，成本高效果還不好。要遵循科學的方法，懂得為什么治、治什么、怎么治，強化科技支撐，以科學事實、科研數據、科技成果為依據，提高決策科學化水平。堅持問題導向，結合各地實際情況，加強污染源解析等基礎工作，采取更對癥的治理手段。加強多污染物協同控制，推動形成改善環境質量的整體效果。法治化，環境保護越來越依賴國家宏觀政策來解決問題，而保持宏觀政策有效性的基礎是法治化。通過環境法律的完善和執行，使守法常態化。讓環境違法行為受到應有處罰，使企業環境行為的外部性內部化，促進建立公平規范的市場競爭秩序。精細化，是改變粗放管理方式的重要抓手。大事必作于細、難事必作于易。要建立布局合理、覆蓋全面的環境質量監測網絡，并根據形勢變化及時調整網絡設置。探索和推行網格化環境監管體系，實行排污許可“一證式”管理，形成系統完整、權責清晰、監管有效的管理格局。分流域、分區域、分行業確定重點任務和年度目標，分區分類管控、分級分項施策。信息化，大數據等信息化手段以問題為導向，可以幫助我們更廣泛應用數據，提供基礎支撐，尋求優化方案，給管理帶來質的變化。要加快推進大數據建設和應用，建立統一的環境監測、污染源監控、環境執法、環評管理、信息公開等平臺，提高科學決策、監管執法、便民服務的水平。
要加快推進環境管理方式和工作方式轉型，進一步解放思想，突破固有的觀念、認識和習以為常的方式方法，處理好繼承與創新關系，簡政放權、放管結合，找到新路徑、新辦法來解決新問題。要把“黨政同責”“一崗雙責”落實到位，牽住地方政府對環境質量負責這個“牛鼻子”，加快從督企向督政轉變。創新環保投融資機制，推動政府購買環境服務、環境污染第三方治理，鼓勵和引導社會資本進入環保領域。健全環境信息公開制度，促進公眾監督企業的環境行為，讓每個人都成為保護環境的參與者、建設者、監督者。
五是持續提升素質能力和改進工作作風。
思路方向和目標任務明確之后，能力和作風至為關鍵。否則再好的愿景，再美的藍圖，也只能是水中月、鏡中花。相比于環境新形勢新任務對我們提出的迫切要求，一些干部能力素質還跟不上，思路方法還跟不上，工作作風還跟不上，思想轉變的主動性積極性不夠，老辦法不管用，新辦法不會用，積極作為、開拓創新的工作氛圍還沒有形成。要深入貫徹全面從嚴治黨要求，嚴格落實黨風廉政建設主體責任和監督責任，保證黨中央、國務院對生態文明建設和環境保護的決策部署落地生根，取得成效。以抓鐵有痕、踏石留印的韌勁，狠抓作風建設，塑造重品行、守紀律、敢擔當、有作為的環保文化，形成上下信任、左右信任、組織與組織信任的生動局面，打造一支忠誠干凈擔當，政治強、業務精、敢作為、作風正的環保干部隊伍。
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